普惠金融已成为国家战略，其对于完善金融体系、助力经济增长、促进共同富裕和社会稳定具有重要意义。本书重点讲述了普惠金融的基本概念、普惠金融的基本内容、普惠金融的理论基础、普惠金融的运行机理、普惠金融的国际探索、国际普惠金融发展趋势、中国普惠金融发展进程与效果、数字普惠金融及发展、数字货币与普惠金融发展、绿色普惠金融发展、普惠金融发展评估指标体系、普惠金融的绩效管理与评估、普惠金融监管与稅收政策、普惠金融的可持续发展和愿景，等等。全书共分十四章，其体例安排是，每章首先是本章概要，然后是正文，在每章结尾再提炼出本章要点，最后是思考题，目的是便于大家更好地理解与掌握。本书可作为教材，本书的结构设计便于师生互动、课堂讨论和课后思考。本书也可以供研究人员、金融机构从业人员、金融监管者、政府部门工作人员以及广大读者参考借鉴。

　　普惠金融是一个不断发展和完善的概念。随着研究和实践的深入，普惠金融的内涵和外延日益清晰，并且逐渐成为国家金融发展战略。

　　2005年，联合国为了实现“千年发展目标”中的“消除极端贫穷和饥饿”这一目标，首次提出了普惠金融（Inclusive Finance）概念，并将其定义为：一个能有效、全面地为社会所有阶层（特别是贫穷、低收入群体）提供服务的金融体系。

　　2006年，世界银行扶贫协商小组（Consultative Group to Assist the Poorest,CGAP）给出了普惠金融体系的定义：普惠金融体系是通过各种渠道，为社会上任一阶层提供金融服务的体系，尤其是那些被传统金融体系排斥在外的广大的贫困、低收入人群，向其提供包括储蓄、保险、信贷、信托等差别化金融服务，其核心是让所有人特别是金融享受平等的金融权利。

　　近年来，普惠金融的概念不断发展与完善。普惠金融中心（Center for Financial Inclusion,CFI)在2011年将普惠金融描述为：“向所有有需求的人提供一系列高质量的金融服务（即便利、可负担、适当、尊重客户及保护客户权益）”，金融服务由各类主体在竞争性市场中提供，“具有多样的服务提供者、强大的金融基础设施及清晰的监管框架”。

　　同年，普惠金融全球合作伙伴（Global Partnership for Financial Inclusion,GPFI）将普惠金融进一步定义为：“所有处于工作年龄的成年人（包括目前被金融体系所排斥的人），都能够有效获得正规金融机构提供的以下金融服务：贷款、储蓄（广义概念，包括活期账户）、支付和保险。”同时将“有效获得”定义为：“消费者能够以可负担的成本获得、提供者能够持续供给的便捷、负责任的金融服务，使那些被排斥在金融服务之外和金融服务不足的消费者能够获得和使用正规金融服务。”

　　国务院《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》基于普惠金融的特点，结合中国的实际情况，将普惠金融定义为：“立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体是当前我国普惠金融重点服务对象。”

　　中国人民银行、世界银行联合撰写的报告《全球视野下的中国普惠金融：实践、经验与挑战》（2018）总结了普惠金融诸多定义中的共同要素，提出了全面性的普惠金融定义：“个人、小微企业（ＭＳＥｓ）能够获取和使用一系列合适的金融产品和服务，这些金融产品和服务对消费者而言便捷安全，对提供者而言商业可持续。”

　　上述不同利益相关方给出的概念既有联系也有区别，根本点是构建一个包容性的金融体系，通过运用金融手段，拓展金融的服务范围和渠道，特别是使目前被金融体系排斥在外的和特殊人群（尤其是处于工作年龄的成年人）能够有效获得正规金融机构提供的贷款、储蓄、支付、保险等金融服务。

　　普惠金融有别于传统金融，它强调要构建一个包容性的金融体系，目标是在任何经济主体有金融服务需求的时候能够为其提供理想的金融服务。普惠金融的“普”与“惠”高度概括了普惠金融的内涵。首先，普惠金融的“普”字，说明了金融服务的普遍性，体现的是一种平等权利，即所有人应该有获得金融服务的机会，从而保证其有效地参与社会的经济发展当中，进而完成全社会的共同富裕、均衡发展的目标。其次，普惠金融的“惠”字即惠民，指金融服务的目的就是便利金融的需求者，即强调金融对普通人特别是贫困的支持，体现了金融为人民改善生活水平、为企业提供融资渠道带来便利。普惠金融强调金融服务的普遍性与平等性，服务社会各个阶层，进而实现全社会的共同富裕、均衡发展的目标。

　　随着普惠金融核心内涵的逐步明确，普惠金融概念的外延也在不断演进和丰富，涵盖包括账户、储蓄、信贷、支付、汇款、保险、养老金、证券等各类金融产品和服务，已逐渐形成一整套涉及金融基础设施建设、金融改革和结构调整等重大问题的发展战略和操作理念。如今，普惠金融被视为国家和全球层面涵盖广泛的综合性政策目标，涉及一系列产品、消费者群体、金融服务提供者、交付渠道、政府机构以及其他利益相关方。

　　普惠金融的定义中包含四个主要特征：可得性、金融产品的多样性和适当性、商业可行性和可持续性、安全与责任。

　　可得性是指消费者在物理上能够充分接近各类服务设施［包括分支机构、代理点、自动取款机（ＡＴＭ）或其他网点及设备］，可便捷地获得和使用金融产品和服务。可得性不足会给金融服务不足群体带来高额的交易成本，导致正规金融产品和服务的获得和使用水平较低，影响消费者的选择。在许多国家，金融机构根据经济效益设置分支机构，导致金融金融服务的可得性严重不足。为扩展金融服务的可得性，金融服务提供者进行了有益的探索。一是建立为金融服务不足群体提供低成本、简单业务的实体网点，如中国的村镇银行、卢旺达的储蓄与信贷合作社。二是建立无网点的服务设施，以较低的成本为消费者提供更便捷的金融服务，如自动取款机（ＡＴＭ）；印度尼西亚、马尔代夫等国的船载银行、摩托车银行、汽车银行；越南的移动自动取款机；印度、俄罗斯等国具有支付功能的售货亭。三是利用便利店、邮局、大型零售商或其他店铺等第三方代理机构的代理模式，这些代理机构主要依靠ＰＯＳ机和移动设备运营。零售代理机构在巴西、中国、印度和秘鲁等国家被广泛应用。

　　尽管这些新模式能够提高金融服务可得性，但发展并不均衡。从小额交易中获取的收入往往难以弥补前期投资和运营成本，制约普惠金融发展的成本收益问题仍然没有消失；金融服务提供者或服务渠道存在差别，不同的网点类型在便捷性、产品提供、渠道功能以及运营质量等方面有很大差异；金融服务提供者的代理点在多大程度上能提供实体网点的基本业务功能受有关法律、监管规定及实际商业模式的制约；手机和计算机等个人数字设备不能完全取代消费者与金融服务提供者之间面对面的交流，尤其是首次进入正规金融体系的消费者。

　　多样且适当的产品是指设计合理、能够满足消费者需求的产品，特别是针对那些无法获得金融服务和获得服务不足的群体。金融产品的适当性体现在可负担、便捷、产品与需求匹配、安全、维护客户尊严、保护客户权益等方面。在产品设计过程中，应深入地了解客户群体的特征和需求、金融服务消费者行为偏差、便利性、可负担性、产品覆盖面及多样性等因素。近年来，数字技术在促进产品多样化方面的重要性日益凸显，包括适用于数字载体的金融产品和服务创新（如移动货币、网络借贷），数字技术驱动的商业模式创新（如利用大数据进行信用评分、代理模式创新等）以及通过数字技术渠道获取传统的金融产品和服务。数字技术的发展降低了金融服务提供者创新金融产品与服务的成本，使金融服务需求者能够获取更加丰富的金融产品和服务，有助于普惠金融目标的实现。

　　商业可行性和可持续性是指构建和维持良好的金融生态系统，使金融服务提供者能以成本节约的方式、长期可持续地提供产品和服务。实现商业可行性和可持续性需要三个关键因素：一是多元、竞争和创新的市场。各类金融服务提供者，包括商业银行、农村地区的银行、金融合作社、微型金融机构、邮政银行、支付服务提供者、移动网络运营商以及金融科技公司等，可以共同推动产品设计或交付模式的创新，在普惠金融方面发挥各自的作用。二是强大的金融基础设施，包括信用基础设施（征信体系、担保交易体系、抵押登记以及破产制度）和全国性支付体系，能够支持信息和交易在市场主体间有效传输。三是政府部门的有效作用，包括与私人部门建立良好的政策对话机制，建立有利的法律和监管环境，构建覆盖面广、稳定可靠的金融和信息通信基础设施等。

　　安全与责任是指负责任地向消费者提供金融产品和服务，同时普惠金融政策目标应与金融稳定和市场诚信的政策目标相一致。具体而言，一要加强金融消费者保护，对适当的消费者提供适当的金融产品和服务，普惠金融是负责任的金融，这对增强消费者对金融体系的信任至关重要；二要提升消费者金融能力，包括消费者的知识、态度、技能和行为等；三要确保金融体系的安全和稳健；四要维护好市场诚信。

　　普惠金融的出现大致经历了三个阶段：最初以扶贫金融的形式出现，包括教会融资、政府融资、小额信贷、行业银行，形成了小额信贷的概念；随后出现了微型金融的概念，主要包括分散的、小额的资助性融资，并逐步推广到保险、汇款、信托等领域；随着微型与大型金融服务体系的边界逐渐模糊，最终出现了有包容性、全方位、广宽度、深内涵的金融服务，普惠金融的概念应运而生。小额信贷和微型金融是普惠金融最初的基本形态。

　　由于国际上小额信贷的经营结构、所服务的客户、操作方式都不太相同，小额信贷尚未有统一、明确的定义。例如，世界银行扶贫协商小组在《小额金融信贷手册》（２００４）中对小额信贷的定义为：“为满足低收入者生产、经营、消费方面的需求，从而向他们提供类似贷款、储蓄等的金融服务。”国际上的一些主流观点则认为，小额信贷是专门向低收入阶层和小微企业提供持续的、较小额度信贷服务的金融活动。而在我国最先引入小额信贷这一概念时，则认为小额信贷是向低收入者即贫苦人群提供存贷款服务的金融活动。虽然国内外对小额信贷的认识略有差异，但总体上还是体现了一些共识，概括来说，小额信贷就是指为满足低收入者、小微企业的生存发展需求而专门向其提供的额度较小的持续性信贷服务。

　　小额信贷具有五个特征：一是贷款对象主要为生活和生产经营中存在困难，且无法通过传统商业贷款满足需求的低收入阶层及微型企业；二是贷款主要为债务人的生产活动所用；三是担保替代方式灵活，债务人既可凭自身信誉获得贷款并作为还款保障，也可选择其他担保方式；四是贷款、还贷方式灵活，既可固定还款也可灵活还款；五是申请借贷的程序简便。

　　按照目标差异，可将小额信贷划分为两类：福利主义与制度主义。福利主义把全社会的发展作为首要职责，关心、改善贫穷地区人民的信贷状况，更多地为其提供额度较小的金融业务以及医疗、教育等非金融服务。而制度主义则是把机构的可持续性和目标管理作为首要任务，在以此为前提的基础上，再为贫困群体提供更为广泛、持续的金融服务。

　　微型金融是指以低收入群体、微型企业为服务对象，向其提供贷款、储蓄、转账、租赁、保险等多种金融业务以及其他金融产品的金融形式。微型金融已经成为发展中国家缓解贫穷、解决低收入者尤其是农民、中小微企业融资困难的一项重要的金融制度安排。在我国，微型金融是以小额信贷为核心，并结合储蓄、保险等金融服务，以为农村贫困人群提供服务为基础，逐步扩大其服务范围至中小企业和个体商户的金融活动。

　　尽管微型金融有着不同的模式，但各种模式的微型金融均包括以下四个基本特征：一是服务于特定目标群体，这个特定目标群体就是指被正规金融体系排斥在外的客户群体；二是仍然符合小额信贷的一些特征，即额度小、周期快、担保替代方式灵活；三是定价合理、利率灵活；四是信贷技术和服务方式创新。

　　从最早的小额信贷到现在的普惠金融，概念内涵不断丰富，形式不断创新，普惠程度不断提高。

　　小额信贷旨在通过不同于正规金融机构的技术安排，来为无力提供担保抵押品的低端客户提供额度较小的信贷服务。小额信贷打破了传统意义上的扶贫融资模式，为后期的微型金融的产生和发展奠定了良好的基础。然而，小额信贷只是提供贷款，而农民或者穷人不仅仅需要贷款，还需要存款、取款、转账等基础金融服务。这便有了微型金融的概念，其含义较小额信贷更为丰富。

　　从小额信贷到微型金融，有三点突破：一是覆盖的客户范围更加广泛，从原先的贫困偏远地区居民扩大到包括城市中的较贫穷群体；二是业务范围更加广泛，不仅包括小额信贷，还包含贷款、储蓄、保险等综合性金融服务；三是金融服务提供者更多样化，２０世纪８０年代早期形成的“华盛顿共识”促使非政府组织取代政府成为小额信贷的主要提供者，随后，私人商业银行、国有银行、保险公司、金融公司等都能为微型金融提供服务。

　　进入２１世纪以来，“微型金融”很难描述和涵盖当前融资市场中的多样化的金融机构，特别是人们在实践中逐步认识到，向贫困人群提供金融服务也同样是一项切实可行的商业活动。商业银行、国有银行、邮政银行、非银行金融机构（如金融公司、保险公司）、非政府组织等零售金融服务提供者越来越多地涉足和进入小额信贷领域和微型金融领域，“微型金融”这一术语已不能准确描述多样化的金融机构。用“普惠金融”的概念取代“微型金融”的概念也就更准确，可有机地将微型金融机构与商业银行和其他正规金融机构融合在一起，建立起一个多层次、广覆盖、可持续的金融服务体系。在这个体系中，不仅包括专业的小额信贷机构、微型金融机构，而且包括商业银行和正规金融机构，是一种更加广泛的金融体制融合，是一种完善的服务网络和体系。

　　无论是小额信贷还是微型金融，都把穷人作为一个特殊群体来看待，大型商业银行等正规金融机构很难主动把穷人等作为服务对象看待，因此为其服务的小额信贷与微型金融也一直处于金融体系的边缘位置。而普惠金融不仅是对小额信贷与微型金融的延伸与发展，它还超越了小额信贷和微型金融的服务对象与服务范围，旨在将一个个零散的微型金融机构和服务有机整合成为一个系统，将以小额信贷为核心的微型金融纳入正规金融体系与金融整体发展战略中，从而使以小额信贷为中心的微型金融不再被边缘化，能够在任何经济主体有金融服务需求时为其提供合适的金融服务。

　　发展普惠金融，让社会各个阶层的经济主体都能获得所需的、合理的金融服务和金融支持，对于可持续、平衡、包容性的经济增长至关重要。通过引入制度安排和金融科技，解决传统金融体系存在的资源配置等问题，普惠金融在新时代、新经济的推动下，得到跨越式发展机会，在推动宏观经济增长和经济结构转型升级、增进民生福祉、促进社会公平与和谐等方面，普惠金融的作用日益突出，重要意义不断显现。

　　普惠金融的发展，推动金融市场向偏远地区、供应更为完善、合理、丰富的金融服务产品，满足其多层次、多元化的金融需求，使金融的供给侧和需求侧合理匹配。特别是在一些传统金融体系账户业务服务能力不足的地区，移动技术和信息化的发展，使得支付、信贷等金融服务的获取不再高度依赖物理网点或者物理机具，金融机构能够在更大范围内提供普惠性的账户和存款服务。普惠金融打破各种制度性、政策性的障碍，通过创新的金融工具，将储蓄、信贷等金融资源进行跨主体、跨行业、跨地区的有偿转移，促进金融资源的合理流动，进一步提高金融资源的利用效率，引导社会储蓄流向最具生产力的领域，从而提高生产率，为实体经济发展和产业转型提供高效的金融支持。

　　普惠金融发展也促进了人力资本的形成与积累。借助普惠金融，低收入家庭可以获得更多的金融支持，有助于延长年青一代的受教育时间，提高教育投入，提升教育水平与教育公平，促进家庭人力资本积累，进而提高资本的边际收益，促进就业增加，从而有助于扩大社会总需求，提升经济发展的动能。

　　普惠金融将促进经济实现包容性增长。２０１６年二十国集团杭州峰会强调全球需要可持续、平衡的增长。尽管国际上对于包容性增长并没有统一、明确的定义，但普遍认为，最大数量社会劳动力参与经济活动中，保障所有人的经济参与权与受益权，从而实现经济均衡、协调和可持续发展，是包容性增长的主要特征。包容性增长和普惠金融系出同源。Kablana和Chhikara（2013）研究表明，普惠金融指数每增长１％，人类发展指数就会增长0.142％。

　　中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。增进民生福祉是发展的根本目的。普惠金融作为一种新的理念和新的制度，在新的发展阶段下，具有巨大的发展潜力，将成为推动解决新时代我国社会主要矛盾的有效措施之一。普惠金融强调“普惠性”，一方面体现金融服务的普遍性和平等权利，即所有人应该有获得金融服务的平等机会，从而保证其有效地参与到社会的经济发展中；另一方面体现金融改善人民生活水平，使金融改革发展成果惠及所有人民。通过发展普惠金融，满足人民群众日益增长的金融服务需求，增强广大人民群众对金融服务的获得感和满意度，特别是能够以平等的机会、合理的价格，便捷安全地享受到符合自身需求特点的金融服务，有利于缩小收入差距，减少贫困，消除区域间的不平衡，有助于进一步贯彻新发展理念，解决好发展不平衡、不充分问题，提升发展的质量和效益，进一步增强人民的获得感和幸福感，推动实现全社会共同富裕、均衡发展。

　　普惠金融的理念是人人都有获得金融服务的平等机会，因此普惠金融推动金融服务的门槛降低。从个体层面来说，能够使经济享受到基本的金融服务，帮助其获得公平发展的机会和权利，在保护其有限财富的同时增加其收入来源；使个体在经济波动时能够平滑消费支出，降低流动性风险，提升其财务健康度和风险承受能力。从行业层面来说，普惠金融和金融科技相结合，给金融业带来了新的机会，也促进了金融业的竞争，迫使金融机构进行产品创新和服务升级，推动金融业整体服务能力的提升和可持续发展；同时，促使金融机构将信贷资产扩展到更广泛的客户群，避免集中于少数大客户和重资产的周期性行业，分散其经营风险，有利于维护金融稳定。从整个社会层面来看，构建普惠金融体系、提供金融服务不但能够使贫困者摆脱贫困，渡过经济困难导致的生存危机，也能改善他们的子女教育，提高其生活水平、健康水平，还能提高妇女的家庭收入，提升其家庭、社会地位，同时有利于改善公共基础设施建设等。通过诸多方面的改善与提升，普惠金融对缩小贫富差距，改善民生，促进社会公平稳定、和谐发展都有着广泛而深远的意义。