“做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章”，这是近日召开的中央金融工作会议提出的明确要求。如何做好“普惠金融”这篇文章？2023年9月25日国务院颁布的关于《推进普惠金融高质量发展的实施意见》（以下简称《实施意见》）提出了相应的要求和路径，《实施意见》指出，要健全多层次普惠金融机构组织体系，提升资本市场服务普惠金融效能，提升普惠金融法治水平，加强政策引导和治理协同以及优化普惠金融发展环境，上述内容从“体系”构建到“生态”完善，对未来5年普惠金融发展指明了方向，并提出了具体措施。

　　基于上述内容，回顾并总结10年来普惠金融体系和生态建设的情况，围绕未来五年普惠金融体系和生态建设的相关问题，《金融时报》记者近日采访了中国农业大学农村金融与投资研究中心主任、经济管理学院教授何广文。

　　《金融时报》记者：自2013年11月召开的十八届三中全会首次正式提出“发展普惠金融”，普惠金融成为国家战略已10年。10年来，我国普惠金融体系和生态建设取得的进展是什么？尚存在什么需要提升和完善之处？

　　何广文：我国普惠金融的机构体系，特别是银行体系建设是比较完善的。不管在发达地区还是欠发达地区，我国普惠金融服务机构数量相对充分，银行机构服务的覆盖面也是较大的，这是值得肯定的。

　　但在这个过程中，机构自主下沉以及主动服务小微企业、偏远地区农户的自组织机制并没有完全有效地建立起来。具体表现为，尽管我国普惠金融总体供给较大，机构网点设置健全，但从需求角度看，仍有不少需要服务的群体未能享受到或未能充分享受到普惠金融服务。

　　从数据看，金融部门向小微企业、“三农”主体提供的服务总的信贷额度较大，但仍有一些群体的金融服务需求存在被压制、被抑制的情况。例如，一位农户需要100万元贷款从事生产经营，无法提供法律层面认可的抵押品，较多的情况是金融机构只能给予其几十万元的个人授信，体现为有效需求没有得到充分满足。就上述问题，在2020—2021年期间，我们曾对1000多户新型农业经营主体进行实地调研，受访者有贷款的主体中仍有2/3的信贷需求未得到充分满足。

　　要深化普惠金融服务，关键在于让那些没有得到满足或没有充分满足的群体能够有机会以合理的成本、可持续地获得金融服务，从这个方面看，普惠金融仍需深化。这就涉及完善普惠金融体系，加强普惠金融生态建设的问题。

　　《金融时报》记者：普惠金融体系建设是多方面的，不仅是要健全多层次普惠金融机构组织体系，您认为构建普惠金融体系需要关注的问题有哪些？

　　何广文：普惠金融体系包括了普惠金融政策体系、机构体系、产品体系等。政策体系方面，政策激励需要完善，例如，有些激励政策在实施过程中可能产生道德风险；还有些激励举措不到位，即使有相应激励，但其对被激励者作用不大，造成激励不足等。

　　从机构体系看，银行体系建设已相对充足，但普惠金融需求不仅仅是信贷需求，还包括了租赁、担保、股权投资等方面，普惠金融领域这些机构的建设是相对欠缺的，在乡村中更是滞后的。事实上，很多创业者都需要融资租赁、担保、保理等金融服务，而即使是受政策支持较多的担保服务，他们想要获得相应支持的难度也较大。

　　可以看到，受考核机制不合理等因素影响，有些地区政策性担保机构在做“存量”而非“增量”，未能起到实际的分担风险作用，那些能够获得政策性担保支持的主体本身就能获得银行机构的信贷支持——这一问题在部分地区仍较为突出。

　　近几年，在政策推动下，普惠金融领域产品创新是丰富的。不过，不少创新产品只能惠及个别主体，产品运用少、业务绩效不理想。有益的创新产品应该是能够拓宽服务广度和深度的产品，是能够使机构服务客群和需求得到延伸的产品。产品和服务创新还应当关注到越来越多的异地创业群体。如今，已有机构开始着眼于新市民金融服务，部分地区农商银行对外出创业人群提供特色产品和服务，但大多数金融机构对此做得不够，特别缺乏针对异地来本地创业主体的产品服务创新。

　　此外，在合规监管的基础上，监管部门对普惠金融产品服务创新也应是一以贯之的，避免前后监管口径不一致挫伤机构创新动力。

　　《金融时报》记者：从普惠金融高质量发展的角度，金融供给主体之间除了竞争之外，是否存在协同与合作的机会？

　　何广文：越来越多的银行机构通过下沉惠及小微和“三农”客群，但是他们也仅限于服务其中的优质客户，个别大型金融机构存在抢夺中小银行存量优质客户的情况。以低于合理利率水平争夺客户，在某种程度上讲，是应当被规范的；以亏损的方式做业务也不利于普惠客群享受到可持续的金融服务，不能为了满足考核需要，通过不恰当的竞争获得客户。

　　金融机构之间的竞争应该是良性有序的，机构本身有着不同的功能和服务模式，满足需求的基本方式也不同，其资金来源、风控模式、利益分配机制均存在差异。事实上，机构之间可以优势互补。协同合作源于市场动机，同类机构之间存在协同的机会与空间，可包括如下几个方面。

　　技术上的协同，大机构本身技术能力比较强，而专业的金融科技公司与中小金融机构的合作目前比较普遍，这有利于增强中小金融机构的数字化能力；业务上的合作，小机构成为大机构业务的某个环节的供给者，在服务产业链方面，大机构服务龙头企业，小机构可以服务上下游的小微企业等；资金方面的合作，机构之间的同业拆借，有助于更好地运用资金做好普惠金融业务。

　　值得关注的是，近几年来，在农信社改革过程中，同一省内，强的农信机构去支持弱的农信机构，提升其公司治理水平，强化其业务能力，在股权、资金、人员培训等方面增强弱的机构实力，这个方面，广东、浙江等地都有不少好的实践。

　　此外，除了同类机构之间的协同合作，不同类型机构间的协同也很重要，诸如“信贷＋担保”“期货＋保险”以及投贷联动等方式在实践中正在被广泛运用。金融机构间的协同更多是解决风险分担的问题，而金融机构与政府之间以及政府与经营主体之间的协同，使金融服务的精准与效率得到进一步提升，“政府＋龙头企业＋合作社＋家庭农场”“党建＋金融”“金融＋政府＋产业链”等跨领域的协同越来越普遍，这些模式让协同的力量更好地推进普惠金融高质量发展。

　　《金融时报》记者：《实施意见》提出“丰富资本市场服务涉农主体方式”，同时，“资本下乡”也是近些年备受关注的问题，对此，也有一些不同的声音，您认为，“资本下乡”对于普惠金融发展的影响是什么？

　　何广文：我认为，要想让普惠金融发展得更好，需要鼓励工商资本下乡，但同时需要为“资本下乡”创造良好的发展环境，包括政策环境、营商环境等。

　　有一些观点认为，工商资本下乡就是去盘剥农民、圈地搞房地产，但事实上并非如此。乡村振兴、农业强国建设离不开工商资本，乡村居民自身在产业上的投入是有限的，普惠金融关注的群体大多数很难成为创业者和企业家，要想改善经营模式、经营机制，就需要依靠工商资本下乡，发挥乡村资源多功能的市场作用，生发出新的经营主体，为更多的农村劳动力提供稳定的就业机会或者稳定的收入驱动力，这也是工商资本下乡的重要作用体现。

　　同时，需要鼓励工商资本主体具备更强的社会责任意识，要注意进入乡村市场的方式，要尽可能与乡村社区、农户构建起利益共同体，助推共同富裕。推动有责任的工商资本主体进入乡村，就可以更好地发挥资本的作用，特别要注意处理好与农民之间的利益关系，推动工商资本以“服务者”的姿态去补齐乡村的短板，提供更多有价值的共享服务、平台化的服务。

　　为什么乡村需要工商资本的进入？乡村产业缺乏科技的支撑，需要外部资本带着先进的技术来提高乡村产业的发展水平；乡村产业缺乏市场，再好的农产品也需要卖好，要有更广阔的市场支撑，这一点也是工商资本主体具备的优势；农业农村基础设施一直是短板，工商资本主体在这个方面可以大显身手，投资建设更多的高标准农业设施；工商资本主体在经营管理、公司治理等方面具备较强的能力和经验，可以更好地辅导、帮助乡村涉农主体完善自我，完善产业链；工商资本主体还可以大力发展基于乡村产业需求的共享服务平台，例如共享冷库、电商、物流等。

　　工商资本下乡带动了乡村产业发展，让乡村小微企业、农户更强，金融需求也会随之增加，银行信贷或其他金融供给主体会有更多提供服务的机会和空间，这更有利于普惠金融的深化。

　　《金融时报》记者：《实施意见》提出加强政策引导和治理协同，尤其强调了强化货币政策引领和完善差异化监管政策，就这个方面，您有什么建议？

　　何广文：我认为，货币政策已经很充分了，具备差异化、丰富的货币政策工具组合，针对“三农”、小微、新型经营主体等，政策体系很完善，结构清晰，但也需要关注执行中的一些问题。一方面，相关政策在实施过程中，对于机构准入要求比较高，也就是说，针对中小金融机构来说，是否存在降低门槛的可能，这值得研究。另一方面，目前较多的机构并不缺头寸，缺的是资产，缺的是有效需求，这就需要促进经营主体发展、促进产业发展的财政政策做好配套，激发产业活力，这也会给普惠金融创造更多、更好的着力点。

　　针对普惠金融服务的监管，原则上应该有利于普惠金融服务的深化，鼓励普惠金融服务的创新。金融机构本身就是经营风险的，而针对“三农”、小微主体的普惠金融服务相对来说，风险是较小的，因此，针对普惠金融服务的监管应该是更具包容性的。

　　如何理解“加强监管”？例如，针对非银行金融主体，如小额贷款公司、保理、租赁等需要完善相关法律、法规及监管政策，而对于金融机构普惠金融业务，要给予必要的创新发展空间，风险本身是需要管理好，运用多种工具去对冲或缓释风险，使得风险降低至合理的水平。简言之，需要加强监管的领域一定要强化监管，但同时需要适度给予创新空间的普惠金融业务要有差异化的监管政策支持。

　　深化普惠金融，金融机构要在风险中创新，同时要有一定的社会责任意识，普惠金融业务即使面临阶段性的风险压力，也可根据其状况进行贷款期限、额度等重组，让风险进一步降低，小微群体、“三农”主体面临的困难可能是暂时的，需要给出一定的缓释空间，并且要对相关群体做好金融教育，改善其负债意识，树立信用意识，避免发生道德风险，让普惠金融在一个更良性的环境中健康发展。

　　《金融时报》记者：普惠金融的相关政策持续加强，总体来说比较偏重针对供给侧的要求，那么，结合乡村振兴、农业强国建设来看，普惠金融需求侧有什么样的变化？

　　何广文：对于需求侧的理解，特别是在县域、乡镇目前比较突出的问题是，中小金融机构“放贷款难”，也就是说，贷款增长比较缓慢，甚至有的地方机构资产出现负增长，在这种情况下，如何发现有效需求就变得尤为重要。

　　基于乡村振兴、农业强国建设的金融需求是什么？以乡村产业兴旺的要求来看，产业发展会带来乡村领域创业需求越来越多，而这些对于金融机构来说“既熟悉又陌生”；再比如，新市民的金融需求越来越多，但金融机构是否可以敏锐地捕捉得到？

　　总结上述背景下的金融需求大概来自七个方面：第一，传统产业的规模化、专业化要求基础上的技术升级所带来的金融需求；第二，延长产业链，补足产业短板，会出现新的经营主体或新的业态，这部分金融需求是明确的；第三，特色产业的规模化和升级所带来的金融需求；第四，新型农业经营主体的培育、产业集群的培育、产业化联合体的培育，农业必须走规模化经营的道路，增强农业产业的附加值，提升农业产业化水平，这些对金融的需求都很旺盛； 第五，一二三产业融合发展主体的培育、产业园区、特色小镇的建设均需要金融的助力；第六，基于绿色发展的技术改造和升级需要金融的加持，金融应该在促进绿色可持续发展方面下功夫；第七，在城乡融合发展中，新市民主体的金融服务才刚刚起步，新市民群体的创业、买房、装修，子女教育、安家落户等金融需求很大，在金融方面，要给予新市民平等的市民待遇。

　　《金融时报》记者：《实施意见》提出优化普惠金融发展环境，重点要求健全普惠金融重点领域信用信息共享机制、强化农村支付环境和社会信用环境建设等，这对普惠金融生态建设提出了更高的要求，对此，您有什么建议？

　　何广文：从普惠金融生态建设看，我认为，一是信用环境建设问题。信用环境建设不是一蹴而就的，而是长期的系统工程，要进行长期教育宣传，开展信用意识培育，这需要包括金融机构、金融监管部门和政府的多方参与来打造信用环境。对恶意逃废债行为要坚决打击；在同等条件下，讲信用的主体在有需求情况下应能获得更大额、更便利的金融服务支持。

　　二是信用体系建设方面的措施需要及时跟进，特别要构建针对农户、新型农业经营主体和小微企业的信息整合和运用机制，要加快乡村数字化建设，加快产业和经营主体数字化转型。目前的情况是，沉淀了很多数据，但并未能变成可以用于金融服务决策的数据信息，下一步还要下大力气，通过数据整理、治理、标准化，在信息保护的基础上让数据真正可为金融决策和社会治理服务。

　　三是在推动实现乡村振兴、建设农业强国的背景下，会有巨大的投资需求和信贷需求。在这种情况下，只是深化普惠金融服务还不够，还需要各类金融机构相互配合，构建信用共同体，进而实现金融机构之间的协同以及金融服务与市场主体之间的联动。